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京津冀地区撤掉县市改为区域只为招商引资提供便利

发布日期:2016-09-23 22:01 -- 文章来源:农村信息网
随着各地纷纷撤县设区,中心城市正在告别县治时代,越来越多的城市,正在这条撤县设区的路上大步向前,是什么驱动着这股浪潮?这是不是城市和工业化发展的必然趋势?又会给城市带来怎样的变化?这些问题值得细细思量——
武汉市江夏区的熊桂林做了26年的邮递员,这一年,他亲手收发的全国各地的信件中,有不少通讯地址发生着改变,从中他感受着撤县设区带来的变化:天津市撤销蓟县,设立蓟州区;上海市撤销崇明县,设立崇明区;北京撤销密云县、延庆县,设立密云区、延庆区……
不到一年时间,除重庆外,三个直辖市均基本已告别县治时代。县改区的热潮,不光发生在直辖市。近年来,全国主要的中心城市,基本已将周围的县(市)改为区。在撤县设区的新一轮浪潮下,据今年初民政部的消息,全国已有165个县“撤县设区(市)”申报材料已报国务院待审批。
撤县设区成潮流
“撤县设区,是城市与工业化发展过程中的自然趋势。”武汉市社科院副院长吴永保研究员说,改革开放以来,全国撤县建区之地有100多个,大部分集中在新世纪前后的几年,且更多地集中在东部沿海省市,上海、江苏、浙江、广东、山东地区接近总量的一半。
武汉作为中部唯一的副省级省会城市,早在上世纪90年代末就实现了“无县化”,共辖有7个中心城区和6个远城区。
直辖市或副省级城市撤县潮的背后,一个不容忽视的原因是,中心城市在全国政治经济方面的分量越来越重:一方面是县域经济经过数十年发展亟须转型升级;另一方面则是希望在推进城市化以及未来区域经济的竞争中,大城市能成为重新抢占高点的制胜法宝。
吴永保说,撤县设区作为一种行政区划调整方式,可视为一种最具刚性的宏观调控方式,对经济社会发展具有极强的引领作用。撤县改区,可以使设区城市调动更大范围内的资源,能“集中力量办大事”,能在更大力度上协调产业布局,避免恶性竞争、重复建设,促进错位发展,“如果中心城市发达且进入功能扩散阶段,通过与撤县设区的统筹布局,会促进所设区功能向更高层次攀升,给所设区带来更多的发展机会”。
现任武汉市农业委员会副主任的舒炎发,曾经先后在汉阳县(现蔡甸区)和黄陂区政府工作,经历了两地的撤县设区过程。他说,县与区只有一字之差,但待遇相去甚远,尤其体现在上级政府的定位上,县一般以农业为主,市则以工商业或者服务业等非农产业为主。其次,在政府部门设置和编制确定上,县一般涉农部门较多,市则以城市经济和城市管理部门设置为主。再者,上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别,县一般只能用于农业相关领域,而市可以用于城市相关领域。同时,在招商引资方面,市辖区形象较好,在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策,有利于吸引较多外来投资和重大项目。
在舒炎发看来,撤县设区意味着来自市里的支持更直接,政府公共服务水平得到提升,市级资源、资金、重大项目将更多向所设区辐射,基础设施和公共服务的配置也将更加融入武汉市总体规划,提升了新设区和中心城市的发展速度。
江夏区是武汉市的远城区之一,1995年由市辖县改为区。设区之初,三次产业结构为27.1 25.2 47.7,工业发展薄弱。近10年,江夏区的现代产业和城市化集中发展,明显得益于中心城市的影响机制,特别是沿北部城市边缘比邻武汉东湖高新区,近年来发展迅猛。中心城区高校外迁向江夏区汤逊湖周边集聚,工业的郊区化以及城市空间的近域推进,科技、产业以及区位的邻近效应,都促成了江夏区的快速城市化。
东西湖区是武汉市另一个远城区,原是一个由多个国营农场组成的农业大区。20年前,农业占全区总产值的95%以上。近些年通过统筹区域一体化建设,发展现代服务、现代物流、食品加工和高新技术产业,到2015年底,该区农业仅占国内生产总值的1%,成为产业发展、山水相依的绿色宜居新城。
城区扩张需冷静
但是,“撤县设区也不能一概而论”,武汉市发改委一位官员道出了隐忧。他说,是否改区还应该因地而异。一般来说,县主要有广大的农村地区和农村人口,而区则按照城市化管理,契合城镇化发展的要求。在这方面,一些大城市像北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等区域性中心城市,市中心具有强大的辐射力和扩散力,周围的县改区之后,发展能力大大增强。
但对于广大三四线城市来说,如果主城区太弱,对周围辐射能力不够强,这样的城市还处于一个集中化阶段,还要吸收邻近地区的要素,尤其是如果县和地级市离得很远,市带动力量不大,改成区对当地反而不利。
像经济实力还不错的佛山,在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区之后,纷纷陷入“小马拉大车”的质疑声中。
武汉市城市规划设计研究院教授级高级规划师胡晓玲说,从另一个角度看,县是一级行政机构,财权、人权相对独立,改成区后,它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要归到地级市去,这样非但得不到来自中心城市的辐射,反而削弱了自身的发展动力。如2005年,湖北省地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区,遭到大冶各界强烈反对,最后不得不作罢。对这些地方来说,他们更喜欢的是县改市或省直管县,而非县改区。(原标题为《城市热衷“撤县设区”为哪般》)
评论:严防“城市病”加剧蔓延
改革开放以来,我国城市化水平不断提高,以“撤县设区”为代表的行政区划调整也较为频繁。无论是发达国家的城市化经验,还是我国一、二线城市的迅速发展,都表明中国正在进入大都市引领经济前行的时代。随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深化,地方政府积极实施“撤县设区”政策实现行政区划体制转型,扩大城市规模建立都市圈经济或特大城市或中等城市,试图培育新的经济增长极。比如,今年7月,上海市崇明县撤县设区,天津市蓟县也转身为蓟州区,全部实现城区化管理,融入了泛上海大都市圈、京津冀一体化建设体系之中。重庆市已连续三年调整行政区划,璧山县、铜梁县、潼南县、荣昌县和开县撤县设区,补齐重庆大都市板块,构建都市圈概念。遵义市遵义县撤县设区,将建设承载200万以上人口的中等城市,发展黔北城市群。
“撤县设区”对促进中心城市和区域发展、提高城市化水平和城市治理能力起到积极作用,也有利于城乡统筹和公共服务均等化。“撤县设区”是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。“撤县设区”不仅能解决城市发展空间问题,也满足广域行政需求,促进中央、地方政府的扁平化行政管理,促进行政改革,减轻财政负担。
但是,“撤县设区”也容易造成虚假城市化、体制摩擦、治理难度增加等问题。过去,地方政府热衷于卖地,土地城市化先于人口城市化,人口城市化先于制度城市化。城市空间扩张有两种形态,即水平蔓延和立体多中心集聚。过去,单一住宅部门围绕市中心向外摊大饼式的水平蔓延,产生睡城甚至空城,公共服务水平滞后,加重交通拥堵、环境污染等城市病。
新一轮的“撤县设区”应回避土地财政的诱惑,优化城市空间结构,以发展实体经济为主导,以提质增效为导向,以转变政府职能为抓手,以提高城市治理能力为支撑。高房价已经是实体经济的硬伤。新区不能被高房价牵着鼻子走,不能继续让住宅包围中心城区,应布局多中心集聚的模式,促进产城融合,推动城市化健康发展。不然,“撤县设区”将成为加重城市病的催化剂,降低城市功能乃至城市竞争力。
此外,“撤县设区”应重视特色文化积淀,避免大手笔的统一规划和城市同质化。在新区已有的功能核心区基础上,优化资源配置,培育壮大特色产业,建设多样化的城市副中心,在小范围内提升紧凑型的城市功能,推进以人为本的宜居宜业的城镇化,在大范围内实施城市区域强强联合,使其成为新的经济增长极,提升城市整体竞争力。

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